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2022年10月28日，国家发改委发布《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》，被称为“激活民间投资21条”，其中提到：鼓励民营企业通过产权交易、并购重组、不良资产收购处置等方式盘活自身资产。该条政策甚至被解读为“债务人可回购自身不良”。

债务人操作回购自身不良债权是不良资产行业内较为常见的现象，但由于其涉及国有资产流失和债务人逃废债，所以备受争议。

此次发改委“21条”第四条明确：鼓励民营企业盘活自身存量资产。鼓励民营企业通过产权交易、并购重组、不良资产收购处置等方式盘活自身资产，加强存量资产优化整合。引导民营企业将盘活存量资产回收资金，用于新的助力国家重大战略、符合政策鼓励方向的项目建设，形成投资良性循环。并要求国家发展改革委、人民银行、银保监会等国务院相关部门及各地区按职责分工负责。

发改委“21条”

债务人可回购自身不良？

有业内人士认为，这意味着债务人可以回购自身不良资产了。但需要强调的是，2022年8月，财政部下发的《财政部关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》（财金[2022]87号）中明确规定：金融企业不良资产对外转让严禁暗箱操作，防范道德风险，不得通过处置不良资产进行利益输送……所处置的不良资产（包括银行初次转让以及资产管理公司后续转让），除依照国家有关规定与原债务人及利益相关方债务重组、资产重整外，不得折价转让给该资产原债务人及关联企业等利益相关方。

关于债务人不能回购自身不良，财政部此前有过多次涉及该内容的通知。

比如，财政部2005年的发文《财政部关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》（财金【2005】74号）第三条：下列人员不得购买或变相购买不良资产：……原债务企业管理层……等关联人；第四条：除上述限制转让的债权和限制参与购买的人员外，资产公司应……慎重确定债权买受人，防止借机炒作资产和逃废债务。

财政部2008年的发文《金融资产管理公司资产处置管理办法（修订）》（财金【2008】85号）第二十六条：资产管理公司不得向下列人员转让不良资产：……国有企业债务人管理层……等关联人。资产公司在处置公告中有义务提示以上人员不得购买资产。

财政部2021年的发文《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》（财金【2021】102号）第一条：国有独资、国有全资、国有控股及实际控制金融机构（含其分支机构及拥有实际控制权的各级子企业，以下统称国有金融机构）资产转让应当严格遵守国家法律法规和政策规定，……不得通过资产转让进行不当利益输送。

此外，《最高人民法院关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》中，对受让主体作了限制性规定，即受让人为国家公务员、金融监管机构工作人员、政法干警、金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人管理人员、参与资产处置工作的律师、会计师、评估师等中介机构等关联人或者上述关联人参与的非金融机构法人的，以及受让人与参与不良债权转让的金融资产管理公司工作人员、国有企业债务人或者受托资产评估机构负责人员等有直系亲属关系的，债务人可以另行提起不良债权转让合同无效的诉讼，人民法院依法认定转让合同无效。对于明显存在上述主体违规受让金融不良债权的，执行程序同样不予支持。

上述多个监管部门均有表示“禁止债务人回购自身不良”，如果发改委的“21条”意思是可以回购，那么等于一次性推翻上述多个对于不良资产行业有着重要指导意义的文件。从行政层级和法理上是否说的通？毕竟，金融资产管理公司的上级领导是财政部和银保监会。

其次，鼓励民间资本盘活存量资产2022年发改委也早文件出台：7月1日，发改委发布关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知：支持金融资产管理公司、金融资产投资公司以及国有资本投资、运营公司等参与盘活存量资产。鼓励银行等金融机构按照市场化原则为回收资金投入的新项目提供融资支持。盘活存量资产时应对各类市场主体一视同仁，鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，促进实现持续健康发展。

我们认为发改委“21条”是上述文件的延续和延展。应该是鼓励民营企业参与不良资产处置来盘活自身资产，而不是购买自己的不良来盘活资产。

此外，针对“21条”国家发展改革委政研室副主任、委新闻发言人孟玮表示：鼓励民间投资以多种方式盘活存量资产。在发行基础设施领域不动产投资信托基金（reits）时，对各类所有制企业一视同仁，加快推出民间投资项目。

于情于理于法

均不支持债务人回购自身不良

在实务中，不论是针对债权转让的意向买受人，还是后续签订《债权转让协议》的实际受让人，在公告或协议中都会明确下述类似内容：

“与本次转让标的有利益关系的当事人不得参与竞拍，包括但不限于：债务人、债务人实际控制人、债务人关联企业及其他与债务人、担保人存在直接或间接股权或控制关系的企业及自然人,本笔交易不构成关联交易。”

陕西省高院向陕西银保监及财政部陕西监管局发出的司法建议书，指出陕西银保监辖内的金融资产管理公司将其持有的不良债权转让给原债务人管理层的直系亲属，该债权买受人向法院申请变更申请执行人未获支持，又向陕西高院申请复议被驳回。

银保监会陕西办公室根据该司法建议书，发出了 《陕西银保监局办公室关于严格执行不良资产处置业务买受人主体适格要求的通知》（陕银保监办便函【2021】958号），对74号文与85号文在实务中对“主体适格”的理解作出与实际业务相结合的解释，向辖区内的金融资产管理公司陕西分公司进一步明确了监管精神。

所以不论是立法层面还是实践层面，不良债权的买受人是严格的将原债务人及其关联方限定在外的。债务人回购自身不良债权的非法性是没有争议的。

但是在不良资产实际操作中，很多债务人认为回购自身不良是合理的，首先是信贷超发的后遗症不应完全由原债务人承担，这一部分观点认为早些年大水漫灌导致资金大量无序投放，资本寻求增值催生了上游的庞氏空转层层加码，下游的资产价格上涨，只有部分真实的进入了国民经济，最终引起监管介入以及市场回落，导致大量*** 形成。

其次是，有些债务人甚至认为，*** 的民营企业家既然在*** 前能够创造信贷，说明他是能够创造信贷的活跃市场主体，是市场经济中的活跃细胞。对债务人来说，一旦有打折出让债权等减免措施，但凡有能力解决的债务人，依然有动力来解决*** 现状。

但是从法理上讲，上述观点显然站不住脚。

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