一、监管文件
二、监管原则
三、监管方式
四、特殊类型公司的监管
五、国有企业对外投资底线问题
实践中，国有企业对外投资的风险时有发生，而给予国有企业的特殊性质，国有企业对外投资注定是大多数国有企业（特别是国有资本运营公司和平台公司）的主要任务。因此，大多数国有企业对于对外投资问题都十分关心。本文主要从政策规定的角度来解读一下国有企业对外投资的监管问题。
一
监管文件
目前，我省国有企业对外投资监管的主要文件包括：《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发[2016〕63号）、《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督，防止国有资产流失的意见》(国办发[2015〕79号)、《河南省人民政府关于加强和改进企业国有资产监管工作的实施意见》（豫政[2016]45号）、《关于改进和规范省管企业投资监管工作的意见》（豫国资文[2016]102号）、《省管企业投资事项负面清单(试行)》（豫国资文〔2016]104号）、《省管企业投资计划编制工作指引(试行)》（豫国资文[2016]105号）、《省管企业投资事项报告制度(试行)》（豫国资文[2016]107号）、《省管企业投资项目后评价工作指引(试行)》（豫国资文[2016]108号）、《省政府国资委关于加强省管企业投资监管切实防范化解风险的通知》（2019年7月）、《河南省省属国有企业违规经营投资责任追究暂行办法》（豫国资文[2017]52 号）、《河南省省管企业资产损失责任追究暂行办法》。
二监管原则
根据上述文件，国有企业对外投资的监管原则是“事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责”。
三监管方式
目前，根据上述文件精神，省政府国资委改变监管方式，不再监管具体项目，不再对省管企业具体投资项目进行审核或备案。其监管方式主要包括以下四个方面：
1、制度层面：健全制度
国有企业要按照规定建立、健全投资管理制度，主要包括∶固定资产投资、产（股）权投资、境外投资管理等基本制度，投资管理机构、投资决策委员会、投资计划管理、可行性研究论证、尽职调查、项目管理、风险管控、投资后评价、内部审计监督、投资责任追究等专项制度，以及实施细则和工作流程，形成公司章程、投资管理制度、专项制度、实施细则及工作流程等分层次全覆盖的制度体系。其中，省管企业的上述制度经董事会审议批准后，应当以正式文件报省政府国资委备案。
2、程序层面：规范程序
根据上述文件，结合三重一大相关的监管规定，重大投资（非重大投资，可以将下列程序中涉及三重一大的程序删除）的程序如下：
立项（项目单位）（项目建议书）——考察、初审（集团投资管理机构组织技术、财务、法务及专业人员）（初审意见）、主管领导审核——编制可行性或投资分析报告（项目单位组织编写）——尽职调查（收购类、专业人员、提交尽职调查报告、法律意见书）——财务审计和资产评估（涉及定价）资产评估结果及定价由集团公司董事会审核确认，并填写交易价格确认书——专家论证（3000万以上的项目应组织，外部专家三分之二以上）专家论证意见，并附专家发言记录。——总会计师专业意见/党委会审议——董事会审议决策（投资决策委员会审查、董事会审议，二级以上公司方可有决策权（不允许三级公司再股权投资）、重大项目一事一议、不得传签，出席人员不少于决策权的三分之二）决议、会议记录、应由参会董事签字/会议纪要——纳入企业年度投资计划(投资管理机构，每年底前报省政府国资委，省国资委不再审核授权经营企业的年度投资计划)、编入财务预算、企业战略规划——实施开展（项目实施的单位或部门）——事项报告（日常、专项）——后评价（省管企业）——档案管理（投资管理机构及相关部门。投资项目档案至少一式三份，由项目单位、企业档案管理部门和投资管理机构分别保存）。
3、事项层面：负面清单制度、投资计划管理制度、投资事项报告制度、强化检查
事项层面的监管主要是要求企业投资符合负面清单制度、投资计划管理制度、投资事项报告制度的要求，并强化检查。其中：
（1）负面清单制度规定了禁止类、限制类的投资事项.
（2）投资计划管理制度，要求建立投资项目的选择和储备、投资计划编制与论证、投资计划审议决策、投资计划执行与调整、问责制度，以及内部相关职能机构及人员的职责权限、工作程序等。
（3）投资事项报告制度要求对企业投资管理制度、投资项目后评价制度、年度投资计划草案等事项进行专项报告，对投资项目月报表、重大投资项目异常事项报告、投资项目后评价结果、重大投资损失事件、内部责任追究情况等进行日常报告.
（4）监督检查方面。企业对外投资要依法依规设立外派监事会、进行业绩考核和审计监督（包括经济责任审计、离任审计、任中审计、任期轮审、专项审计、跟踪审计）、效能监察。
4、责任层面：规范程序
对外投资的责任主体是省管企业自身，问责机制的主要依据是《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》、《河南省省管企业资产损失责任追究暂行办法》。责任范围包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权（含上市公司股权和资产）固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面的责任。这些责任中最应当注意的是集团管控、投资并购、风险管理三个方面。责任类型方面，根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任三类。
四特殊类型公司的监管
对于金融企业、上市公司、境外投资通常有特殊规定的，涉及该等事项的投资应当遵守特殊规定的要求。
五国有企业对外投资底线问题
合法、合规、合理是国资监管的三大底线，也是国有企业对外投资监管的三大底线。
合法主要是法律规定，合规的范围则比较宽泛，既包括政府制订的各项规章政策，又包括党的各项制度、党内法规等；既包括国资监管专项规定对个人行为、企业行为、资产行为、领导干部行为等监管，又包括对通常市场主体的监管要求。
例如：《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释》（2008年6月6日）第二条规定“不准利用职务上的便利通过同业经营或关联交易为本人或特定关系人谋取利益。利用职务上的便利通过关联交易为本人或者特定关系人谋取利益，有下列情形之一的，依照《中国共产党纪律处分条例》第112条的规定处理：（一）与本人或者特定关系人经营或者实际控制的企业订立合同或者进行交易；（二）本人或者特定关系人在本企业的关联企业或者与本企业有业务关系的企业从事证券投资以外的投资入股”。此处的规定实际上就是一个禁止性的条款，国有企业对外投资时是否涉及此类情况是投资尽调的一个重要内容。与之类似的，再如：《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》第四条规定：企业领导人员有第三条所列亲属关系，并有下列情况之一的，应当实行任职回避。……一方在领导班子，另一方在其分管的部门、企业、驻外机构（境内外，下同）及工程、投资项目中任领导职务的。该条规定不仅对交易过程中的人员委派具有重要影响，对于因国有企业对外投资后形成这种关系的，也要进行提示，及时进行任职回避。
合理性虽然没有明确的规定，要求较为模糊，但往往是最难把握的问题。由于实际业务中，国资监管经常在出现风险后进行倒查，而风险出现说明决策或执行出现了一定的问题，此时考量决策是否合理，结论往往是不合理的。因此，国有企业对外投资时，要尽量使用第三方机构的结论，包括评估、审计、尽调等，甚至估值方法、会计政策也要尽量使用保守的估值方法。如果投资标的包括价值无法准确评估的资源（不仅仅是无形资产，很多仅仅是资源而不是资产或者没有市场可控比价的，例如独特的生产线、资质、渠道、客户群体等，建议变更合作方式，将该等资产和资源以合作方式与投资标的进行捆绑，待该资源或资产的效益显现，可以合理评估时再作为投资标的。
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本文作者：毕国庆，兰州大学法律硕士,投融资部专职律师
河南省律师协会公司战略发展委员会执行委员、河南省律师协会公司证券委员会执行委员、郑州市律师协会金融证券委员会执行委员、九三学社郑州市委员会社会与法制专业委员会委员。
专业领域：投融资、国有企业、房地产并购法律服务
从业经验：为河南中原云大数据集团有限公司（省投资集团下属企业）、河南省中豫文旅投资有限公司（中原豫资下属企业）、河南电视台法治频道、河南日报报业集团、大河报及其下属单位、大河传媒有限公司、河南硅烷科技发展股份有限公司（平煤下属企业）、河南黄泛区实业集团有限公司（农业厅下属企业）、河南豫投天根基金管理有限公司（省投资集团下属企业）、河南广电传媒控股集团数字产业投资有限公司（广电集团下属企业）、河南公路工程监理有限公司（交通投资集团下属企业）、开封金控投资集团有限公司、河南原道资产管理有限公司、思念集团（含瀚海、大观地产）、河南豫农投资担保有限公司、河南领秀时代教育科技有限公司等多家单位提供常年法律顾问服务。办理的投融资资本市场业务主要有：河南硅烷科技发展股份有限公司新三板挂牌及员工持股和定向增发项目、郑州城建集团投资有限公司城投债（一期、二期）、郑州高新国有资产经营有限公司城投债、郑州城建集团投资有限公司非公开定向融资工具（多期）、郑州城建集团非公开发行公司债券（深交所）。办理的投资及并购重组业务主要有：郑州嘉骏实业有限公司收购郑州大上海城相关公司、中国汽车工业工程有限公司收购和重组新兴福田建筑工程有限公司、河南省新乡市矿山起重机有限公司股权重组项目、正源医疗与西安中盛凯鑫pem合作项目、奥宝思投资咨询（上海）有限公司投资一刻体育、河南文化影视集团有限公司多个影城合作投资项目、新晋高速（块村营至营盘）ppp项目、g107官渡黄河大桥ppp项目、焦作-荥阳黄河大桥ppp项目、河南航投投资碧源荣府项目、思念集团下属公司多个地产收购项目（蓬莱阁、顺泰达、新福源等）、上海光明地产多个投资项目（金星啤酒厂、正印良品等）、河南原道资产管理有限公司多个投资项目（路港中堂府、永城某项目、驻马店金悦府、中牟寿胜街等项目）、宜阳万达中心项目；办理的股权激励业务主要有：白象集团员工持股计划、河南硅烷科技股份有限公司员工持股项目、郑州领航健身服务有限公司股权激励项目等。
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编辑| 陈培填
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